来源：《世界农业》2013.2

美国是世界最大的农产品生产国、消费国和贸易国之一，其农业政策变化对国际农产品市场与贸易将产生重要影响。本文通过对美国参议院通过的《2012年农业改革、食品和就业法案》和《2008年食品、保护和能源法》进行对比。分析了新农业法案的改革方向和主要变化内容，并在此基础上总结了美国新农业法案的特点。

每隔5年左右，美国国会将对农业法案进行修订，使得农业法案能够适应新的经济和社会环境。《2008年食品、保护和能源法》中的大多农业项目将于2012年到期，美国国会正在准备新的农业法案。2012年4月26日美国参议院农业委员会通过了《2012年农业改革、食品和就业法案》(AgricultureReform，Food，andJobsAct0f2012)。这一法案将提交给众议院，经众议院修改并在国会通过后由总统正式签署发布。2012年农业法案将形成2013—2017年美国农业政策的基本框架。美国是世界最大的农产品生产国、消费国和贸易国之一，跟踪美国农业立法进程有助于中国及时准确地掌握美国农业政策变化趋势以及其对国际农产品市场与贸易产生的重要影响。

一、新农业法案的主要变化

参议院通过的2012年农业法案有12章内容，分别是商品计划、作物保险、环境保护、营养援助、贸易、信贷、园艺、能源、科研、农村发展、林业、其他，与2008年农业法案相比减少了3章，分别是2008年农业法案中的第1l章畜牧业、第13章农产品期货和第15章贸易和税收，这3章内容或是被取消或是被融入其他章节，具体内容的变化主要体现在以下几个方面。

第一，建立农业收入风险保障(ARC)计划，取代直接支付(DP)、反周期支付(CCPS)等支持政策

直接支付和反周期支付是2008年农业法案商品计划中保证农场主实现一定收入目标的主要政策手段。直接支付是一种“不挂钩”补贴，类似于中国的种粮直补，农户只要种规定的农产品就可以按1998—2001年登记的种植面积获得补贴，可获得直接支付的产品包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、棉花、稻谷、花生、大豆及其他油籽。反周期支付是指当农民获得的有效价格(平均市场价格与直接支付率之和)低于目标价格(由法案确定的保证农场主收入水平的合理价格)时，农民可以得到数量为目标价格与有效价格之差的补贴。在2012年农业法案中直接支付和反周期支付都被取消，同时还取消了平均作物收人选择计划和补充收入援助付款计划。这些被取消项目将会被一个新的商品计划——农业收入风险保障计划所取代。当农户种植的作物收入低于最近5年平均水平的89％时，农业收入风险保障计划将开始为农民提供补贴，但补贴总额不应超过近5年平均水平的10％。该计划还规定调整后年收入超过75万美元农场不允许申请农业风险保障计划，并将农场可获得补贴的最高限额降低到5万美元。该计划覆盖的产品范围与原有的直接支付计划基本一致，受巴西起诉美国棉花补贴案的影响，棉花没有被纳入其中。

第二，扩大了作物保险所覆盖的产品范围，新增了对棉花的收人保险计划(STAX)和对其他作物的补充保险选择(SC0)

新农业法案扩大了作物保险项目所覆盖的产品范围，主要是增加了水果、蔬菜等园艺作物。预算资金也有所增加，主要是新增了对棉花的累计收入保险计划和对其他作物的补充保险选择(SCO)，分别为购买保险的棉花和其他作物生产者提供更大的收入保障。累计收入保险计划是，当一个县范围内的棉花种植收入低于预期收入的10％时，该计划将被触发，超过预期收入10％以上的损失由该计划进行补偿，但补偿上限为预期收入的30％。补充保险选择为除棉花外的其他作物种植收入提供保障，农场主可以选择个人产量的85％或县平均产量的90％作为上限进行投保，当产量或收入损失超过正常水平10％(参加了农业收入风险保障计划的生产者为21％)时，由该计划按投保量进行补偿。政府将对这两个保险计划的购买者分别提供80％(STAX)和70％(SC0)的保费补贴。

第三，取消了乳品价格支持计划、牛奶收入损失支付和乳品出口刺激计划，增加了乳品利润保护计划和市场稳定计划

乳品是美国重点支持的农产品之一，新农业法案中增加了乳品利润保护计划(DPMPP)和市场稳定计划(DMSP)，取代原有的乳品价格支持计划(相当于乳品的最低收购价政策，产品范围包括奶酪、脱脂奶粉或牛奶、黄油)、牛奶收入损失支付(相当于乳品的反周期支付)和乳品出口刺激计划(为乳品出口商提供出口补贴)。乳品利润保护计划保证牛奶的生产利润(全国牛奶平均价格和全国饲料成本之间的差额)不低于4美元／英担(1英担约合50．8kg)。当乳品生产利润连续2个月低于4美元／英担时，按照利润差额给予生产者补贴。乳品市场稳定计划的目的在于当牛奶供过于求时，通过鼓励牛奶生产者缩减生产来保持供需平衡。美国农业部被赋予更多的权力和资源以制定相关措施来确保奶制品价格和饲料成本能够准确计算。

第四，新农业法案将环境保护项目从原来的23个整合为10个，主要项目的资金预算有所削减

与2008年农业法案相比，2012年农业法案保留了几个较大的环境保护计划，例如保留了为保护土壤水资源而实施的休耕计划(CRP)、旨在促进农业生产发展的同时保护和改善环境质量的环境质量刺激计划(EQIP)、鼓励使用新技术和新产品实施高水平环境保护的环境保护管理计划(CSP)等，一些较小的和相似的环境保护项目被取消或者被合并。其中，休耕计划的休耕面积上限将从目前的129．6万hm2逐步减少到2017年的101．25万hm2，环境质量刺激计划和环境保护管理计划也将缩小保护范围和资金预算。新农业法案建立了两个新的环境保护计划——农业土地权属保护计划(ACEP)和区域合作保护计划(RCPP)。农业土地权属保护计划主要是政府通过购买农地开发权来保护湿地、草地和部分耕地。区域合作保护计划主要是鼓励一定区域内的政府、印第安部落、农民合作社等组织与农民一起改善土质、水质和野生动物栖息地。

第五，生物能源项目得到加强，科研和园艺项目的资金预算有所增加

美国农业法案的有效期是5年，但政府一般会做一个10年的预算基线，在2008年农业法案中物质能源的预算基线只保留到2012年，没有进一步往后延伸。这意味着这些生物能源项目在2012年到期后将会被取消，因为政府预算的大盘子里没有为生物能源预留资金。但新农业法案仍然延续了绝大部分生物能源项目，并为其提供了5年8亿美元的资金预算，这就必须从其他项目中为生物能源项目节省资金。此外，政府还预留了11．25亿美元的资金用于今后5年生物能源项目的发展。科研方面，2012年农业法案不仅保留了原有法案中的科研项目和资金预算，而且要增加1亿美元的预算用于建立一个食品和农业研究基金，用于加强美国农业部的基础和应用研究。美国政府不断重视园艺作物和有机农业的重要性，新农业法案增加了5年约2．12亿美元的资金用于发展园艺作物和有机农业。

此外，需要特别提到营养项目，因为营养项目是美国农业法案中支出最大的一项。2012年农业法案基本维持了2008年农业法案中的基本政策和资金预算，最主要的变化是通过修改项目规则来规范受益人和食品零售商在执行项目过程中的行为，并鼓励收益人购买水果和蔬菜等健康食物。

二、新农业法案的主要特点

通过对上述主要变化内容的分析不难发现，美国参议院农业委员会通过的新农业法案在内容调整方面主要有以下特点。

第一，农产品价格高位运行为新农业法案缩减预算提供了可能。2006年以来，生物质能源的快速发展和农产品出口的快速增长带动了美国农产品需求的快速增加，主要粮食和油料作物的库存下降到历史低点，加上美元贬值，使得农产品价格多数时间都处于高位运行，农场经营状况得到极大改善。美国国会预期未来5年农产品价格仍将普遍高于目标价格，原有的直接支付、反周期支付、平均作物收入选择计划和补充收入援助付款计划等政策手段对保障农场主收入的作用减弱，因此在新农业法案中被取消并由新的农业收入风险保障项目所取代，这一变化每年约为财政支出节省了资金15亿美元。加上环境保护项目和营养项目通过合并重组节省的约8亿美元财政支出，整个农业法案预计每年将已经巨额赤字的财政支出节省资金约23．6亿美元。

第二，保障农场主实现收入目标依然是核心内容。在政府财政预算紧缩的背景下，虽然新农业法案对农业收入支持项目进行了精简优化，取消了直接支付、反周期支付等原有复杂的价格和收入支持措施，但建立了农业收入风险保障计划和庞大的保险计划，可以更加有效地保障农场主实现收入目标，确保美国农业安全网更加牢固。首先，当农场主因自然或市场因素造成超过11％的收入损失时，农业收入风险保障计划可以及时为其提供10％收入补贴。其次，如果收入损失超过21％或者更大时，新增的棉花收入保险计划和对其他作物的补充保险选择可以为农场主提供更多的收入损失赔偿。需要指出的是，尽管新农业法案对新项目冠以风险管理或作物保险等名称，但需要看到其本质属性，农业收入风险保障计划实际上就是对农场主收入损失时的一种收入补贴；棉花收入保险计划和对其他作物的补充保险选择不仅对农场主投保补贴高70％～80％，更重要的是其保证的标准仍然是农场主收入损失，而且赔偿的力度非常之大，绝不是简单的商业上对一般自然灾害的保险。

第三，生物质能源作为支撑农产品高价的重要手段得到了加强。近年来，全球生物质能源的快速发展形成了对农产品的巨大需求，并且成为推动农产品价格高涨的一个重要因素。特别是美国，随着燃料乙醇产量快速增长，玉米需求量增长迅速，2011年用于生产燃料乙醇的玉米量已高达13亿t，比2000年增加了1．1亿t，占到美国玉米产量的40％，受此影响，玉米价格也呈现出明显上涨趋势。玉米价格的快速上涨通过农产品之间的相互传导，带动了小麦、大豆、肉、蛋等其他产品价格的持续上涨，从这个角度来说，大力发展生物质能源已经成为美国支撑农产品高价的有效手段，甚至可能成为其有效调控能源与农产品价格的一个重要战略手段。因此，在总体预算缩减的情况下，新农业法案仍然加大了对生物质能源项目的支持。

第四，新农业法案通过调整了支持手段以更好适应WTO规则。农产品出口是拉动美国农业经济发展的重要动力之一，也为平衡其他行业的贸易逆差作出了重要贡献。美国实施了农产品出口倍增计划，今后将继续大力开拓海外市场，扩大农产品出口。然而，美国原有法案中以价格支持为主的政策体系以及对部分农产品的高额补贴招致许多国家不满，甚至遭遇了反补贴诉讼，最典型的就是巴西起诉美国棉花补贴案。为了能够避免更多补贴起诉争端同时又能强化对国内农业的支持，新农业法案对价格支持等补贴手段和项目作出了较大调整。减少了对价格和收入的直接支持，而是通过农业收入风险保障计划和作物保险对农场收入进行较为间接的支持，具有更强的隐蔽性。例如，为了应对巴西在wT0提起的诉讼，新农业法案不再对棉花进行价格和收入支持，而是专门为棉花建立一个收入保险计划为棉花生产者提供收入保障；乳品价格支持计划和出口刺激计划被取消，但增加了乳品利润保护计划和市场稳定计划。

第五，新农业法案更加注重政策的针对性。许多农业补贴政策的初衷是帮助中小农场，但由于政策设计不合理，大农场往往获得较高补贴，使得中小农场无法与大农场进行公平竞争。新农业法案对农场的申请条件和可获得的最高补贴进行了约束。例如，在商品计划中，调整后年收入超过75万美元农场不允许申请农业风险保障计划，并将农场可获得补贴的最高限额降低到5万美元。

总的来看，参议院通过的《2012农业改革、食品和就业法案》和众议院7月通过的《2012联邦农业改革和风险管理法案》在改革方向上是一致的，即一方面通过精简优化农业项目缩减政府财政支出，另一方面注重风险防范构建更加有效的农业安全网。但就具体内容而言，二者仍有一些不同，例如构建农业安全网方面，参议院的法案更注重对生产者收益的保障而非价格支持，而众议院的法案可以让生产者在价格补贴和收益补贴之间进行选择。